2017年12月召开的第三次澜湄合作外长会议和2018年1月10日举行的澜湄合作第二次领导人会议，标志着澜湄合作已从“培育期”进入“成长期”。同时我们应该看到，新阶段的澜湄合作同样面临着各种新老难题，这些问题是否能够有效解决，将关系到澜湄合作将是“昙花一现”还是开花结果甚至硕果累累。本文将从澜湄机制建设的推进过程，分析澜湄合作从培育期进入成长期的独特意义，分析当前及未来一段时间推进澜湄合作面临的难点，并思考下一步澜湄合作的发展方向。
一、澜湄合作从培育期进入成长期的独特意义
澜湄合作机制在成立不到两年的时间里，发展逐步成熟，体现出了实实在在的“澜湄速度”。2016年3月第一次领导人会议上提出的45个早期收获项目和第二次外长会中方提出的13个倡议已经取得实质进展，相关的配套机构也开始运转，还有不少项目和倡议正在稳步推进，合作成果显著。澜湄合作第二次领导人会议在已有的“3+5”合作框架的基础上，根据现实发展的需要，将其升级为新的“3+5+X”合作架构，涵盖的领域更加全面立体化。在探索各国发展需求及各自特色的发展基础上，澜湄合作经过近两年的探索，已成为本地区最具活力、最富成果的合作机制之一，形成了“领导人引领、全方位覆盖、各部门参与”的多层次机制框架，以及政府引导、多方参与、项目为本的运作模式。
截至目前，澜湄合作已经建立起领导人会议、外长会、高官会和各领域的工作组会等多层次、立体化的对话机制。澜湄合作还建成了水资源合作中心、澜湄环境合作中心、全球湄公河研究中心等专门研究机构，澜湄合作专项基金也已经开始运转。澜湄合作成立以来，已发表了《三亚宣言》、三次外长会联合新闻公报以及《澜湄合作五年行动计划》（2018—2022），提出澜湄六国致力于将澜湄合作打造成为独具特色、具有内生动力、受南南合作激励的新型次区域合作机制，助力东盟共同体建设和地区一体化进程，为澜湄合作的深入发展打下坚实的基础。其中特别值得关注的是《澜湄合作五年行动计划》（以下简称“计划”），它对于澜湄合作具有前瞻性与纲领性的指导意义，规划了今后的各个发展阶段，从2018—2019年的奠定基础、注重推动落实中小项目阶段到2020—2022年的巩固和深化推广阶段，逐步探讨大项目合作。两个阶段各有侧重，相互协调，稳步推进。可以说，澜湄合作的框架和蓝图已经得到了各国的认可，澜湄合作进入“撸起袖子加油干”的最好时期。
二、新阶段澜湄合作的难点
虽然澜湄合作面临着前所未有的机遇，但不容否认的是，当前及未来推进澜湄合作仍有很多难点和障碍。如何客观真实地认识存在的问题，不回避分歧和矛盾，需要各国共同参与、共同解决。
1.澜湄国家间的利益诉求与战略目标存在差异化，政治安全互信有待提高。
从湄公河国家整体层面来看，五国最大的担心是我国在湄公河地区“一家独大”，因此对我国主导的合作依然抱有疑虑和矛盾心理。新阶段，缅甸国内的若开邦局势以及武装冲突影响了地区整体安全与稳定，对于澜湄合作项目的顺利推进产生不小的障碍，而缅甸政府希望通过澜湄合作吸引更多的外部投资以转移国内矛盾。柬埔寨和老挝主要是为了获得更多的外部投资与出口市场，两国相近的经济结构使得彼此之间难免存在竞争。泰国是澜湄合作的最初倡导者，想通过澜湄合作来削弱越南、柬埔寨、老挝的“铁三角”带来的压力。2016年1月越共“十二大”的胜利闭幕，开启了越南革新“2.0”版本的新时代，奉行独立自主的外交方针不改变，外交更加突出“捍卫国家和民族利益”、加快融入国际成为重中之重。越南对于澜湄合作的态度较为积极，但在南海问题上与中国一直存在争端。越南利用各种手段固化在南海的既得利益，趁着美国解禁对越武器贸易，加强与美国在安全领域的军事合作，在经济上与中国合作、在安全上拉着美国给中国施压，对中越两国在澜湄合作中政治互信的加强造成阻力。
2.经济发展整体水平较为落后，次区域产能合作有待加强。
澜湄六国的经济发展水平整体实力较弱，在资源禀赋、产业结构方面有一定相似性，都面临着吸引外部投资、争夺有利出口等问题。同时，经济合作到达一定深度，边际合作效应将呈递减趋势，经济合作带来的预期效应降低。贸易格局不均衡将引发国内经济运行风险、国际贸易摩擦、国家猜疑等问题。跨境电子商务对于澜湄六国加强跨境经济合作具有重要意义，但从电商行业渗透率来看，东南亚电商市场成熟度不高，东南亚消费者支付习惯仍旧传统，网上银行发展处于初级阶段，加之物流体系的建立同样不够发达，为跨境电子商务的发展带来了挑战。澜湄合作需要在次区域内形成有效的分工，提升国际产能合作水平，争取在国际政治经济格局以及国际市场化分工中处于有利位置。
3.部分合作领域仍有争议，敏感领域问题尚存。
澜沧江—湄公河不仅是一条货运航道，更是沿岸国家及人民赖以生存的生命之河，水资源合作成为澜湄合作机制的五大优先领域之一。在通航能力方面，如何打通湄公河航道的全程通航能力，提升澜湄合作的整体运输水平，需要六国尤其是中国的投入。在水资源开发方面，随着湄公河水资源开发规模的加大和步伐的加快，沿岸国家之间的紧张关系加剧。在航行安全方面，湄公河两岸分属缅甸和老挝的孟喜滩地区，暗滩众多、行船困难，非法武装活动还很猖獗，金三角地区的禁毒形势依旧严峻，澜湄六国联合执法挑战仍不小。恐怖主义、人口贩卖等非传统安全问题也会在部分国家的交界处渗透，影响澜湄合作部分项目的实施与建设。
4.需要处理好与域外大国和区域已有机制的关系，消除各方疑虑和干扰。
目前，澜湄次区域机制过多，部分功能相似，这在一定程度削弱了湄公河国家对于澜湄合作的需求，也会影响澜湄合作的进程。澜湄合作需要妥善处理好与中国—东盟合作、东盟—湄公河流域开发合作的关系，与中国—东盟合作全面协调对接。
三、未来澜湄合作的方向
1.构建澜湄国家命运共同体，为建设周边命运共同体和人类命运共同体打造先行先试样板。
澜湄合作要共建澜湄国家利益共同体、责任共同体、命运共同体，要重视澜湄国家的“软实力”建设，培育平等相待、真诚互助、亲如一家的“澜湄文化”，增强民众对于澜湄国家命运共同体的认同感。
2.建立澜湄各国之间平等协商、互联互通的伙伴关系，发挥中国的建设性作用。
要在共同发展、开放包容的理念下，尊重各国间的差异，求同存异，平等协商。中国要积极发挥资金、市场、技术、电力、能源等方面的优势，主动给予澜湄合作更多的倾斜与投入，帮助湄公河国家实现产业升级换代。从我国内部来看，要协调处理好国家内部相关省区、部委、职能部门间的协调与合作，充分发挥云南、广西等沿边省区的地缘优势与区域合作承接能力，打造面向东南亚、南亚的国际交流合作中心。从澜湄各国来说，要建立广泛的对话协商机制，积极利用各种区域内外机制与平台加强各国领导人的沟通与会面，加强对彼此战略意图的理解与把握，平等协商、弱化分歧。
3.建设澜湄流域经济发展带，进一步推动各国的相互开放，优化区域产业布局，构建次区域经济共同市场。
澜湄六国经济有较强的互补优势，可充分利用这些优势共同开发合作项目，提升产能合作水平。在已有经济合作的基础上，推动各国间的跨境经济合作，进一步开放各国市场，构建次区域经济共同市场，提升澜湄次区域贸易规模，扩大贸易和投资本币结算，形成澜湄合作深入发展的内生动力，推进经济一体化水平。优化区域发展布局，以中越、中老和中缅三个跨境经济合作区建设为重点，加快推进跨境经济合作区建设，促进边疆地区经济的稳定与发展。
4.完善制度建设，提升机制化体制化水平。
从长远来看，澜湄合作机制建设仍处于初期阶段，机制建设仍需进一步加强。澜湄各国应将两年一次的领导人会议和每年一次的外长会机制化；切实推进澜湄合作国际秘书处的落地，加强六国国家秘书处或协调机构之间的横向交流与沟通；建立减贫扶贫常设机制，制订“澜湄可持续减贫合作五年计划”；建立澜湄国家水资源水情水文交流常设机制，加强水资源管理与机制建设，定期举办澜湄水资源合作论坛。
5.构建一条绿色环保、节能高效的可持续发展之路。
未来的澜湄合作应推进澜湄环保合作中心建设，加强环保工作议程和规划的制定。各国政府要对环保企业予以政策倾斜，取缔非法和严重污染生态环境的企业及工程项目，加强对环保项目与环保能力建设的鼓励和宣传教育，提高民众保护生态环境的责任意识，鼓励国际环保机构或民间环保组织参与到澜湄次区域的生态保护中来。
6.统筹协调次区域内外机制，同时加强各国之间的战略对接与协调。
澜湄合作也是“一带一路”倡议的重要合作平台，推进澜湄合作的深入发展，是“一带一路”倡议与中国—东盟自贸区升级版建设的重要支撑。今后的澜湄合作要注重对接“一带一路”倡议，与《东盟愿景2025》《东盟互联互通总体规划2025》和其他湄公河次区域合作机制愿景相协调，使区域合作议程与全球合作议程实现对接，形成各国积极参与、良性竞争、合作多赢的良好局面。
本文作者：
卢光盛，云南大学周边外交研究中心教授，云南大学国际关系研究院副院长
罗会琳，云南大学国际关系研究院2017级国际关系专业硕士生
原文首刊于《边界与海洋研究》2018年第2期 本文为原文节选部分