在中国对外关系布局中，与周边国家关系的地位日益上升。本世纪初，中国提出了以邻为善、以邻为伴，亲邻、睦邻、惠邻等思想，近年来，习近平主席又提出了“亲、诚、惠、容”对周边关系新理念，为发展与周边关系提出了指导思想。要落实这些政策理念，做好周边外交工作，需要掌握小国外交的逻辑。
中国是地区大国，但长期缺乏地区战略
作为一个地区大国，中国周边多是中小国家。中国的影响和利益主要在周边，对外关系的矛盾也集中在周边。但是，中国面临的主要威胁或中国外交矛盾的主要对象不是周边国家，而是与中国有全球利益冲突的世界大国。在历史上很长的时期内，中国根据与大国的关系制定全球战略，根据全球战略确定周边政策。中国是一个地区性大国，但在冷战期间一直没有地区战略。
新中国成立后的头十年，为了维护主权和独立，中国在周边地区卷入过几次武装冲突，比如朝鲜半岛的抗美援朝、中南半岛的援越抗法等。这些冲突主要对象不是韩国、越南或南越，而是美国和法国。
20世纪60年代，中国与周边国家关系的主要矛盾也是围绕着中国与大国关系展开的。如援越抗美以及参加关于老挝问题的日内瓦会议，外交斗争的矛头都是美国。中国与越南和朝鲜的关系，在很大程度上受中苏关系的影响。中国与周边一些国家谈判解决陆地边界争议的过程和结果，很大程度上受这个时期“反帝反修”战略的影响。
20世纪70年代，中国与周边国家关系服务于建立反对苏联霸权主义统一战线的战略。不仅对周边国家和广大发展中国家的政策如此，就连中国对日、对美政策，都是这个战略的一部分。这种战略简称“以苏划线”。
把国家关系建立在双边基础上，才有稳定和健康的周边环境
改革开放以后，中国调整对外政策，强调在和平共处五项原则的基础上发展全方位的对外关系，改变了在与周边和发展中国家关系中“以美划线”或“以苏划线”的政策，把与周边国家的关系建立在双边关系基础上。摆脱了与大国对峙关系的桎梏，中国与周边国家的关系才开始改善。
1989年，在西方对中国进行制裁时，除了日本以外的周边国家，都表现出了与西方大国不同的立场。随后中国对周边的政策，特别是在1997～1998年金融危机后的政策，让周边国家感受到了中国睦邻和富邻的诚意，进一步加强了建立在双边关系基础上的与周边国家关系。
随着中国的崛起，中美关系的结构性矛盾不断凸显。2008年以来，中国与周边国家之间沉寂多年的矛盾开始显露，龃龉或冲突频繁发生。对于这些问题，有不少声音认为都是“想玩弄地缘政治游戏的域外大国”唆使相关国家对中国进行挑衅的结果。甚至还有人提出，“日本、菲律宾不可怕，怕的是美国挑唆。”这种思维方式，回到了冷战时期从中国与大国的关系的视角看待中国与周边国家关系的思维，把与小国的矛盾和冲突当作是大国唆使的结果。
“杀鸡儆猴”的作法值得思考
中国周边安全的威胁主要来自大国，但中国与大国之间的直接冲突则相对较少。中美之间的“抗美援朝”，中印边界冲突，中苏之间的小规模边界冲突属于中国与大国的直接冲突。除此之外，更多的矛盾则表现为中国与周边小国的冲突，即中国对追随或依附威胁中国安全大国的那些周边小国的打击和惩罚。1979年，通过对越南的 “惩罚性”自卫反击战，打击和破坏苏联的全球霸权战略，是这种逻辑的典型。
一方面认为大国是中国周边面临问题的根源，另一方面对个别小国予以惩罚，这种作法可以被称为“杀鸡儆猴”。这种思维近年来有新的发展。如2009年，在美国挑唆和怂恿下，日本、菲律宾等国，不断在海洋领土问题上进行挑衅，侵犯中国主权。人们看到的是，这个时期中美关系总体稳定，但中日关系陷入了低谷，中越关系受到直接影响，菲律宾的农产品遭到抵制。受到打击最大的是受美国“唆使”的菲律宾。
2016年，美国借口朝鲜核和导弹项目的发展，推动韩国同意在韩国部署“萨德”反导系统。中国主要对韩国政府表达了强烈抗议，终止了双方之间多个高层次的对话。在乐天集团同意韩国政府的征地，提供该公司的一个高尔夫球场给政府部署“萨德”系统之后，中国民间还爆发了针对乐天的示威和抵制活动，造成它付出了惨重的代价。
搞好周边关系需要掌握与小国外交的逻辑
当今世界近200个国家，绝大多数是小国。外交是一个国家行使主权的行为，是落实追求国家利益的对外政策的过程。美国是世界最大的国家，面对弱小的邻国古巴以及“威胁其安全”的朝鲜都无能为力，说明大国并不能随意主导一个小国的对外政策。不能夸大美国主导其他国家对外政策或教唆其他国家不顾自己利益挑衅另一个大国的能力。
中国邻国众多，多数也是中小国家。作为主权国家，它们在涉及自己主权的外交问题上制定政策的依据，更多还应该是领导人对自己国内外形势和国家利益的判断。杜特尔特就任菲律宾总统后，对华政策的“华丽转身”，卡塔尔拒绝了地区大国提出的侵犯主权、干涉其对外政策的要求，都说明了这一点。基于历史经验，将中国与周边国家的关系建立在双边关系的基础上，而不是简单地把周边国家当做大国的附庸，是处理与周边国家关系的关键。
不可否认，大国总是试图使用各种方法拉拢和影响小国。正因为如此，小国在大国之间纵横捭阖，玩弄平衡，维护自己的独立，实现自己的国家利益——这是国际政治中中小国家外交的传统，也是中小国家的生存之道和立国之本。如果简单地把小国政策当作大国唆使的结果，并对小国进行惩罚，可能会产生适得其反的效果，让小国担心，弱国恐惧，邻居离心，为“中国威胁论”提供依据。
在处理与周边小国关系的时候，需要弄清楚这些国家的哪些政策是它们追求国家利益的理性选择，哪些是该国家领导人根据自己的经历和信仰做出的判断，又有哪些是国内政治的需求和官僚政治的结果。即使确有邻国在涉华问题上受到大国的唆使，也应该采取针对性的措施，或解释说明，或晓之以利，或釜底抽薪，争取它们回到中方一侧。如果简单地把一个国家在涉及中国利益上的政策当作大国唆使的行动，并简单地“杀鸡儆猴”，很难抓住根本矛盾，找到有效之策。
大国关系对国际关系格局具有决定性作用，但处理与中小国家的关系才是所有国家对外关系的主要内容。把中国与周边国家关系建立在双边关系基础上，了解小国外交的逻辑，对于落实好中央发展周边关系的理念、创造良好周边环境而言，有着至关重要的意义。
本文作者：张清敏
北京大学国际关系学院外交学与外事管理系主任、教授
原文刊发于
《世界知识》2017年第15期